The Benefits

Expected Benefits

La mise à jour du PMFP (Plan de Modernisation des finances Publiques) s’inscrit dans la continuité des activités déjà engagées pour les réformes de la GFP depuis 2000. Le processus s’est accéléré avec l’adoption du NRFE (Nouveau Régime Fiscal de l’Etat) en 2007 et la préparation de son application effective pour le 1er janvier 2013.
Les orientations retenues pour la mise à jour du PMFP sont de consolider les acquis des réformes entreprises et de renforcer les basics nécessaires pour améliorer durablement la gestion des finances publiques conformément aux bonnes pratiques internationales. Les directives de la CEMAC offrent une direction pour cette mise à jour et nécessiteront une adaptation du Nouveau Régime Financier sur certains aspects, même si l’opérationnalisation du NRFE reste une orientation forte du PMFP révisé.
L’appropriation de la réforme par les différentes parties prenantes reste un enjeu important. Certaines structures ou directions opérationnelles ont mis en œuvre des activités pertinentes de réforme bien qu’elles n’aient pas été intégrées au PMFP. Il conviendra de s’assurer de la cohérence des plans d’actions des directions avec le PMFP ; ce qui facilitera le suivi et un pilotage plus serré de la réforme. Le nouveau plan doit pouvoir se concentrer sur les activités de réforme essentielles et ne pas disperser les efforts et les ressources effectivement disponibles. A contrario, les plans d’actions des structures et parties prenantes devraient reprendre les activités du PMFP. En effet, le PMFP est un cadre fédérateur des réformes dans le domaine des finances publiques.
Pour ne pas perturber la dynamique de la réforme budgétaire déjà engagée, le maintien des 10 axes (chaque axe comprenant plusieurs composantes) a été proposé avec parfois de nouvelles composantes comme l’harmonisation avec les directives CEMAC. Quant aux objectifs généraux et spécifiques ils ont été maintenus et les résultats attendus précisés.

Axe 1  : Planification – programmation – budgétisation

Cet axe traite des activités liées au renforcement des procédures de planification, de programmation et de budgétisation et vise à améliorer la visibilité à moyen terme des équilibres budgétaires (au travers le développement des outils CBMT et CDMT) et renforcer l’efficacité de l’action publique dans la mise en œuvre des stratégies sectorielles (ou ministérielles) traduisant la stratégie nationale (DSCE).
Les actions de cet axe comprennent :

  • le développement d’un modèle de cadrage macroéconomique et budgétaire ainsi que la définition du cadre institutionnel de sa mise en œuvre ;
  • la fixation d’un calendrier d’élaboration budgétaire cohérent avec les directives de la CEMAC ;
  • la mise à jour du NRFE selon les directives de la CEMAC ;
  • la mise en place d’un cadre de programmation budgétaire pluriannuelle permettant de mettre en œuvre les stratégies de politique publique cohérentes avec le DSCE;
  • l’adoption d’une nomenclature budgétaire conforme aux directives de la CEMAC ;
  • la structuration du budget en programmes dès 2013 et la mise en place d’une gestion budgétaire basée sur le programme ;
  • le suivi de la performance : projet de performance annexé à la loi de finances et rapport annuel de performance annexé à la loi de règlement.

Axe 2 : Recettes et fiscalité

Cet axe a pour objectif de contribuer à accroitre les capacités d’intervention de l’Etat par l’augmentation de recettes propres qui se fera à travers l’amélioration du rendement fiscal et douanier et l’optimisation des recettes non fiscales. Il s’appliquera aux administrations fiscales et douanières et à toutes les administrations publiques. Les administrations des recettes sont de plus en plus appelées à multiplier leurs efforts pour augmenter les ressources publiques du fait de la diminution régulière des recettes tirées de l’exploitation pétrolière27. Cet axe sera suivi à travers l’indicateur « le taux d’accroissement des recettes non pétrolières ».
Les principales actions de cet axe comprennent :

  • L’accroissement de la mobilisation des recettes fiscales, avec notamment la poursuite de la segmentation de la gestion des contribuables, la fiabilisation du système d’immatriculation et l’accroissement du nombre de contribuables ; la suppression des niches fiscales, etc.
  • La sécurisation et l’amélioration des recettes douanières : vulgarisation de la réglementation douanière et amélioration de l’information des usagers; optimisation des contrôles a posteriori et de la lutte contre la fraude ; réduction des délais de passage en douanes ; mise en place d’un système d’opérateurs agréés, etc.
  • La sécurisation du versement des recettes de services au trésor par l’informatisation des postes de perception et renforcement des actions de contrôle et d’audit ;
  • La mise en place d’un système d’information moderne à la DGI à travers la mise en place d’une application intégrée de gestion des impôts et taxes, le renforcement de l’infrastructure réseau et de l’intranet et le suivi des applications existantes et l’interfaçage avec les autres administrations financières;
  • L’amélioration de la qualité du service par l’amélioration et la simplification de la législation fiscale ainsi que sa vulgarisation, l’amélioration des conditions d’accueil des contribuables, ainsi que la création et le renforcement des cadres de concertation institutionnelle avec les organisations socioprofessionnelles ;
  • Le renforcement de la gouvernance douanière et la régulation de l’activité économique par la dématérialisation des procédures et le renforcement de la police du rayon des douanes.

Axe 3 : Financements extérieurs

Cet axe doit favoriser l’alignement de la gestion de l’aide sur les procédures nationales ainsi qu’une meilleure adéquation de l’aide aux besoins. Les autorités nationales doivent ainsi développer un mécanisme qui leur permette de suivre les engagements des PTFs en matière d’octroi d’aide.
Les informations exhaustives sur le financement extérieur projeté et réalisé doivent être recherchées et centralisées à la CAA, au MINFI et au MINEPAT pour leur intégration dans les rapports budgétaires (budget de l’État, états de suivi du budget, TOFE,..).

Axe 4 : Exécution du budget en dépenses

L’objectif de cet axe est de renforcer les capacités de l’administration à exécuter le budget conformément aux dispositions prévues par la réglementation. Cela conduit, en premier lieu, à un audit de la chaîne de la dépense pour détecter les faiblesses à corriger, à modifier les règles d’exécution prévues dans le NRFE dans le sens des directives de la CEMAC (règles relatives aux virements, au report de crédits, fongibilité de crédits) et à mettre à jour le texte relatif à la nomenclature des pièces justificatives de la dépense.
Cet axe doit aussi permettre d’élaborer et de rendre publics les états financiers infra annuels et de fin d’exercice pour favoriser un bon pilotage et un bon contrôle de la gestion du budget de l’Etat. Ces états financiers comprennent la balance générale des comptes, les situations des recettes budgétaires, des dépenses budgétaires et des opérations sur les comptes spéciaux du trésor ainsi qu’un TOFE. En cours d’exécution budgétaire, ces états sont préparés et publiés au moins trimestriellement.
Le système de gestion des marchés publics constitue une composante essentielle de la gestion des dépenses publiques. De ce fait, la réforme institutionnelle relative à la création du MINMAP pose de sérieux défis à relever très rapidement pour pouvoir bien exécuter le budget. Il convient de pouvoir renforcer les capacités des nouveaux acteurs de la chaîne de passation des marchés et de mieux articuler les relations entre ces nouveaux acteurs et les maîtres d’ouvrages qui sont les ministères sectoriels pour éviter des conflits qui peuvent rallonger le circuit de la dépense. Il convient également d’éviter de déresponsabiliser les ministères sectoriels. Une telle déresponsabilisation ne serait pas favorable à la logique de la performance qui constitue le bien fondé de la réforme actuelle.
L’optimisation des procédures d’exécution de la dépense budgétaire passe également par les actions suivantes :

  • l’intégration des processus de passation des marchés dans le système intégré de gestion des finances publiques ;
  • un renforcement des capacités en matière d’élaboration des plans de passation des marchés exhaustifs (y compris les dépenses sous bons et lettres de commandes) et des plans d’engagement de dépenses par les maîtres d’ouvrages et leur consolidation par le MINFI, le plan d’engagement étant une annexe obligatoire de la loi des finances selon les nouvelles directives de la CEMAC ;
  • une amélioration du professionnalisme des acteurs de la passation des marchés pour prévenir les risques menaçant l’intégrité dans les marchés publics.
  • Un renforcement du cadre institutionnel et juridique des marchés publics afin de garantir la responsabilité et le contrôle

Axe 5 Comptabilité publique

Cet axe a pour objectif de renforcer les capacités de la DGTCFM à produire les états financiers (en cours d’exercice et annuels) de qualité et à assurer le respect des délais des rapports d’exécution budgétaire produits en cours d’année et des états financiers annuels (cf. axe 4 ci-dessus), et à assurer la régularité et le respect des délais pour les opérations de rapprochement des comptes.
Il doit également contribuer à la modernisation de la comptabilité publique en favorisant le passage de la comptabilité de caisse à la comptabilité d’exercice. La mise à jour du RGCP et l’élaboration du référentiel comptable sont prises en charge au niveau de cet axe.

Les principales actions de cet axe comprennent :

  • l’amélioration de la Comptabilité Générale base caisse modifiée ;
  • la préparation de la comptabilité d’exercice ;
  • la formation des comptables et le basculement ;
  • l’opérationnalisation des trésoreries ministérielles.

Axe 6 Gestion de la trésorerie et dette

Cet axe traite de l’amélioration de la gestion de la trésorerie et des dettes et a pour principaux objectifs de minimiser les coûts de financement du gap périodique, de renforcer le suivi de la dette publique, de rationnaliser l’ouverture des comptes gouvernementaux auprès de différentes banques.
La régulation budgétaire doit s’effectuer à partir des engagements pour ne pas cumuler de nouveaux arriérés. Pour cela, le plan de trésorerie doit être lié au plan d’engagement qui doit s’effectuer en tenant compte de la chronique des paiements associée à ces engagements. C’est ainsi que la DGB préparera le plan d’engagement des crédits budgétaires après consultation des ministères sectoriels qui doivent communiquer leurs plans de passation de marché et d’engagement et le rythme des paiements associés à ces plans.
Les plans de trésorerie et d’engagement doivent être annoncés en avance auprès des ministères sectoriels pour faciliter la gestion de leur budget. Ces documents doivent être disponibles dès le 1er jour de chaque exercice budgétaire pour ne pas laisser l’Etat sans visibilité budgétaire. Ils doivent ainsi être élaborés avant le début de l’exercice. Ils seront soumis à d’éventuels ajustements opérés en cours d’exécution budgétaire. L’encadré suivant fournit quelques repères pour l’élaboration des instruments de gestion de la trésorerie.

Les actions prioritaires portent sur les points suivants: la poursuite de la centralisation des ressources publiques dans le Compte Unique du Trésor (CUT) ; l’informatisation de la gestion de la trésorerie ; l’élaboration du plan de trésorerie annuel mensualisé comportant un plan d’engagement31 afin de pouvoir effectuer la régulation budgétaire à partir des engagements sur la base des ressources prévisibles ; l’interconnexion du module informatique de la trésorerie avec celui relatif à la gestion budgétaire; le développement d’un module informatique pour des analyses de soutenabilité de la dette ; et d’une interface entre le logiciel de gestion de la dette et les autres outils informatiques de gestion des finances publiques.

Axe 7 Contrôle interne et externe

Cet axe traite des mesures de modernisation du contrôle des finances publiques dans la perspective d’une plus grande responsabilisation des ministères. Le contrôle des finances publiques est défini par l’INTOSAI, à travers la Déclaration de Lima, comme « un élément indispensable d’un système régulateur qui a pour but de signaler en temps utile les écarts par rapport à la norme ou les atteintes aux principes de la conformité aux lois, de l’efficience, de l’efficacité et de l’économie de la gestion financière de manière à ce que l’on puisse, dans chaque cas, prendre des mesures correctives, préciser la responsabilité des parties en cause, obtenir réparation ou prendre des mesures pour empêcher, ou du moins rendre plus difficile, la perpétration d’actes de cette nature ».
Le contrôle interne des finances publiques qu’il soit a priori ou a posteriori est indispensable à la sauvegarde des deniers publics. Actuellement, ce contrôle n’est que faiblement effectué à cause des capacités limitées des structures qui en ont la charge. Les capacités de ces structures devraient être renforcées pour qu’elles jouent le rôle qui leur revient. Il apparaît certains chevauchements de missions et une absence de coordination entre les corps de contrôle interne ou externe, bien que la fonction de contrôle soit encore faiblement exercée.
Une rationalisation et une coordination du système de contrôle s’imposent, en vue aussi de préparer l’harmonisation du système de contrôle de finances publiques avec les bonnes pratiques de l’INTOSAI et les directives de la CEMAC. L’encadré suivant résume les nouvelles attributions et organisations du contrôle financier et du contrôle comptable de la dépense préconisées par la directive de la CEMAC relative aux lois des finances.

Axe 8 Gestion des Ressources Humaines et maîtrise de la masse salariale

Cet axe contribue à la maîtrise des effectifs et de la masse salariale de la fonction publique. Les autorités entendent poursuivre les actions en cours ou envisagées et visant la modernisation et l’efficience de la Fonction Publique à travers l’amélioration du cadre institutionnel, le toilettage des procédures de gestion administrative et la promotion de la bonne gouvernance.
Les états de paye doivent être régulièrement contrôlés par les responsables ministériels. Des procédures de mise à jour et de mise en cohérence des fichiers du personnel et de la paye doivent être établies et appliquées.
Cet axe s’appuiera sur les actions prioritaires suivantes:

  • L’acquisition et la mise en œuvre d’un système informatique intégré de la gestion des carrières et de la solde des agents de l’Etat;
  • La budgétisation de la masse salariale en suivant la classification par fonction et par programme ;
  • L’évaluation du système actuel de gestion des ressources humaines et la définition d’une politique de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et de la masse salariale, comportant un renforcement des capacités ;
  • La responsabilisation des institutions et ministères quant à la gestion de leurs effectifs et de la solde.

Axe 9 Système informatique de gestion des finances publiques

Cet axe traite de la mise en place et de l’amélioration d’un système informatique intégré de gestion des finances publiques. Ce système a pour objectif de mettre à la disposition des décideurs et des gestionnaires du secteur public des éléments nécessaires pour appuyer les décisions dans les meilleurs délais. Il doit, en principe, intégrer toutes les dimensions de la gestion des finances publiques pour permettre de diminuer la paperasserie et les erreurs administratives. Pour cela, il doit être organisé de manière à ce qu’une donnée ne soit saisie qu’une seule fois et puisse être suivie d’une unité administrative à l’autre. Il serait souhaitable que les modules budgétaires et comptables aient une base de données commune pour pouvoir bien assurer le suivi d’une opération et de toutes ses références de l’engagement au paiement.
En revanche, pour des raisons pratiques, compte tenu de leur spécificité, les modules de gestion des ressources humaines et de la paie des agents de l’Etat, de gestion des recettes, de gestion de la dette et de gestion des marchés publics (SIGMAP) ainsi que la plateforme de gestion de l’aide (gérée au MINEPAT) seront interfacés progressivement avec les modules budgétaire et comptable. Le MINFI dispose déjà de son schéma directeur informatique qui renferme les caractéristiques citées ci-dessus et qu’il convient de mettre en œuvre progressivement.
La mise en œuvre du NRFE devrait se traduire par une convergence de concepts et de structures de données afin d’assurer la qualité de la préparation du budget et de son exécution ainsi que de son contrôle. Le système informatique doit également évoluer pour prendre en compte les innovations majeures, telles que la comptabilité en droits constatés et la comptabilité des AE/CP.
La réalisation de cet axe est cruciale dans la réussite de toute la réforme des finances publiques. L’amélioration de nombreux indicateurs PEFA d’un niveau D ou C à un niveau B ou A est liée en grande partie à l’existence d’un système informatique adéquat. Il s’agit, par exemple, de l’immatriculation des contribuables (PI-14) et du recouvrement fiscal et douanier (PI-15), de la qualité et des délais d’exécution budgétaire en cours d’année (PI-24), de la qualité et des délais des états financiers en fin d’année (PI-25) et de l’efficacité du contrôle des états de la paie (PI -18).
Les actions prioritaires de cet axe portent sur les points suivants :

  • Organiser la fonction informatique afin de disposer de compétences informatiques suffisantes et formées et d’optimiser l’utilisation des ressources matérielles et financières de manière adéquate ;
  • Renforcer la gouvernance du projet de réforme des systèmes d’information financière du MINFI et du MINEPAT;
  • Achever le schéma directeur informatique du MINEPAT pour disposer d’une stratégie de développement informatique d’ensemble du système des finances publiques camerounaises ;
  • Mettre en œuvre progressivement les SDI du MINFI et du MINEPAT ;
  • Poursuivre et mettre en œuvre les études informatiques nécessaires à la mise en œuvre de l’essentiel des dispositions du NRFE, notamment en matière d’exécution budgétaire.

Axe 10 Pilotage de la réforme

Cet axe vise à assurer le pilotage de la réforme des finances publiques et de la transposition des directives de la CEMAC et à garantir une appropriation de l’ensemble des acteurs. Il s’appuiera sur le dispositif progressivement mis en place depuis 2009 et sera complété par certaines actions dont l’opérationnalisation est en cours. Il s’agira notamment de lancer les actions de communication et de sensibilisation et de mettre à jour le plan de formation pour prendre en compte les innovations récentes dues aux directives de la CEMAC ; et de s’assurer de sa mise en œuvre.
Le dispositif de pilotage et de suivi sera dynamisé avec d’une part, un suivi semestriel qui s’appuiera sur la mobilisation des structures opérationnelles pour préparer un bilan des actions mises en œuvre et d’autre part, une mission de revue annuelle du gouvernement (et des partenaires), qui sera éventuellement précédée, par une revue externe. Un atelier de restitution et d’actualisation /révision du PMFP sera organisé annuellement.
Le PMFP fera l’objet d’un état d’avancement annuel (avec un rapport). Des réunions plus systématiques de la Plateforme de dialogue seront organisées, avec au moins une réunion par an sur la présentation du bilan annuel et des avancées.
Les réunions techniques sur le suivi des actions pourraient être systématisées par trimestre pour renforcer l’appropriation des activités du plan par les structures responsables. L’adéquation des actions du PMFP et des plans de travail annuel des directions devra être assurée.
Un prochain exercice PEFA pourrait être organisé, une fois le nouveau régime financier opérationnalisé.